Bilan de la première année d’exercice de la mandature ayant pris ses fonctions en février 2019, ce rapport est l’occasion d’une présentation du projet de mandature élaboré par le Conseil.
Il propose une synthèse des travaux ayant rythmé l’année 2019 en matière de nomination, de déontologie et de discipline des magistrats, mais aussi au titre des missions d’information et de la coopération internationale. Une partie novatrice, dédiée aux réflexions thématiques menées par le Conseil tout au long de la première année de son mandat, vient compléter le présent document et permet d’aborder, d’une part, la question relative à la formation des magistrats en lien avec la mission Thiriez sur la réforme des écoles de la haute fonction publique et, d’autre part, celle ayant trait à l’évaluation de l’activité professionnelle des magistrats.
Fruit des travaux d’un Conseil renouvelé, il se veut ainsi le reflet d’une période riche en réflexion et en évolutions, pour le Conseil supérieur de la magistrature comme pour l’institution judiciaire.
Les faits marquants
Le projet de mandature du Conseil |
L’actuelle mandature a pris ses fonctions en février 2019, riche de personnalités venues d’horizons divers. Le renouvellement du Conseil constitue un moment fort. Il est l’occasion d’un changement de regard sur la situation des magistrats et l’institution. Ce changement n’exclut toutefois pas une continuité dans l’action. L’organisation et le fonctionnement du Conseil restent en effet pérennes. Chaque mandature continue à le faire vivre en lui conférant une identité propre.
Ainsi, la garantie de l’indépendance de l’autorité judiciaire, mission essentielle confiée au Conseil supérieur de la magistrature par l’article 64 de la Constitution, dans sa dimension d’assistance au Président de la République, est au cœur de ses diverses attributions. Le Conseil a eu l’occasion, à plusieurs reprises, de souligner ce qu’impliquait ce rôle en termes de compétences, de moyens et d’accomplissement des missions dont il a la charge.
La présente mandature, soucieuse, d’une part, d’assurer pleinement ce rôle et d’investir chacune de ses missions constitutionnelles sur le fondement des textes qui régissent son activité et des pratiques développées par le Conseil au fil de son histoire et, d’autre part, de s’inscrire dans une action commune aux deux formations, a adopté un projet de mandature articulé autour de trois objectifs principaux.
Il s’agit, d’une part, d’affirmer l’indépendance du Conseil en se positionnant comme un axe central de la gestion des ressources humaines des magistrats. Cette orientation a conduit la formation compétente à l’égard des magistrats du siège à poser le principe d’un regroupement de l’ensemble des propositions de nomination relevant de la compétence du Conseil en deux grandes transparences annuelles. Cette réforme d’ampleur sera progressivement mise en œuvre en 2020. Dans cette démarche réflexive qui s’intéresse aux évolutions structurelles de la magistrature, le Conseil a naturellement pris part au débat sur la réforme de l’accès à la haute fonction publique et sur l’évaluation des magistrats à 360 degrés. Plusieurs groupes de travail ont ainsi vu le jour en 2019, de nouveaux seront constitués au cours de la mandature afin de permettre au Conseil de poursuivre sa réflexion sur la parité femme/homme et sur l’attractivité des fonctions du ministère public notamment.
Le Conseil veut, en second lieu, contribuer à affirmer la qualité de la justice en utilisant notamment des indicateurs spécifiques au système judiciaire afin d’améliorer les processus de nomination. Il développe ainsi de nouvelles méthodes de travail fondées sur la capacité de disposer de données claires et complètes sur les juridictions et une démarche prospective d’anticipation des besoins. Il a ainsi formalisé des échanges avec l’Inspection générale de la justice afin d’accroître ses outils de connaissance des cours d’appel et des tribunaux judiciaires. Il souhaite également mener une réflexion sur l’open data et le portail Portalis.
Enfin, le Conseil veut bâtir une véritable politique européenne et internationale, en ayant un rôle davantage proactif et en définissant les sujets sur lesquels il souhaite travailler en lien avec ses homologues. Cet objectif implique la participation active du Conseil dans les réseaux des conseils de justice (réseau européen et réseau francophone) et la candidature du Conseil français pour faire partie des organes de direction de ces réseaux. Il s’agit également d’engager des échanges nourris avec les juridictions européennes (Cour européenne des droits de l’homme, Cour de justice de l’Union européenne), et avec le Conseil de l’Europe.
Le poids des nominations dans l’activité du Conseil et le renouveau des méthodes de travail |
Dès ses premières semaines de fonctionnement, le Conseil a fait le constat d’un rythme et d’une charge de travail particulièrement soutenus en raison du poids de l’activité de nomination par rapport à toutes les autres missions du Conseil. Ce déséquilibre entre l’activité de nomination et la réflexion générale souhaitée par le Conseil sur d’autres thèmes a conduit celui-ci à réfléchir à la mise en place de nouvelles méthodes de travail destinées à lui permettre d’engager un véritable travail de fond, de réflexion collective et d’échanges sur toutes les questions méritant d’être débattues avec l’ensemble des membres. La simplification de certaines pratiques a permis également au Conseil de gagner en efficacité de travail, l’objectif poursuivi étant toujours d’améliorer son mode de fonctionnement et d’investir l’ensemble de ses missions constitutionnelles (Rapport p.39).
En 2019, 3090 propositions du garde des Sceaux ont été examinées par les deux formations. 2397 propositions ont été examinées par la formation compétente à l’égard des magistrats du siège, qui a corrélativement traité 661 observations de magistrats relatives à ces projets de mouvements. La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet a, de son côté, été rendue destinataire de 693 propositions et a traité 177 observations.
S’agissant du pouvoir propre au Conseil, la formation compétente à l’égard des magistrats du siège a émis 91 propositions de nomination à des postes du siège de la Cour de cassation, de premier président de cour d’appel ou de président de tribunal de grande instance.
Les travaux consacrés à la nomination des magistrats représentent ainsi une part majeure de son activité. Au-delà des seuls éléments quantitatifs de l’année 2019, qui témoignent de la densité des travaux des deux formations, cette nouvelle mandature a examiné en profondeur, au cours de l’année écoulée, les évolutions structurelles qui traversent aujourd’hui la magistrature judiciaire. Les grandes tendances observées ces dernières années - l’hyper-mobilité professionnelle des magistrats, la féminisation du corps, la diversification des parcours professionnels et des profils des magistrats, l’amorce d’une diminution des vacances de postes, la baisse d’attractivité de certaines fonctions - concourent à modifier le regard porté sur les nominations des magistrats.
Comme les années précédentes, le Conseil a fait le constat d'une très faible attractivité de certains postes de chefs de juridiction, non seulement en première instance, mais, et cela apparaît relativement nouveau, également en cours d'appel. Pour mieux en comprendre les causes et formuler des propositions de nature à y remédier, la présente mandature a constitué un groupe de travail réunissant, outre des membres du Conseil, trois premiers présidents de cour d’appel et trois présidents de tribunal judiciaire.
Toutefois, le constat du défaut d’attractivité dépasse les postes de chef de cour et de juridiction. Cela peut concerner certaines fonctions, notamment au parquet où le déficit de hiérarchie intermédiaire reste patent, comme certaines juridictions, au regard de leur localisation géographique ou de leur charge d'activité insuffisamment corrélée à leurs moyens. Si la vacance de poste permet de pallier ces difficultés, en permettant aux magistrats de faire l'effort de rejoindre une juridiction peu attractive pour une durée relativement courte avant de rejoindre une juridiction correspondant davantage à leurs attentes, la réduction toujours plus importante du taux de vacances de postes modifiera nécessairement la mobilité et la situation de ces juridictions fragiles.
Le Conseil, à l’initiative de la direction des services judiciaires (DSJ) et en concertation avec elle, réfléchit à une forme de contractualisation de la mobilité pour ces juridictions. Les données de ce problème, plurielles et complexes, nécessitent une réflexion approfondie afin de favoriser la plus juste gestion des ressources humaines de ces juridictions, sur le long terme.
L’activité disciplinaire |
A l’issue de cette première année d’activité en ses aspects disciplinaires et déontologiques qui englobent l’activité des commissions d’admission des requêtes, le Conseil supérieur de la magistrature tient tout d’abord à formuler les observations suivantes :
-La qualité des relations du magistrat dans son entourage professionnel, au sein et à l’extérieur de sa juridiction, fait l’objet de la plus grande vigilance, qui contribue à une meilleure prévention des risques psychosociaux et notamment de la souffrance au travail. Sur quatre décisions disciplinaires au fond rendues en 2019 par le conseil de discipline des magistrats du siège, deux d’entre elles concernent des difficultés relationnelles.
-Si l’attitude et le positionnement du magistrat à l’égard du justiciable n’ont pas fait l’objet de saisines récentes des deux formations disciplinaires, il n’est pas rare que les plaintes des justiciables concernent le comportement du juge à leur égard. Ces plaintes sont souvent considérées comme infondées faute de pouvoir recueillir des éléments de preuve suffisants.
-Les notions d’impartialité objective, de conflit d’intérêts et d’éventuelle obligation de déport doivent être à l’esprit de tout magistrat du siège ou du parquet. A ce titre doivent être soulignés le rôle du Service d’aide et de veille déontologique (SAVD) du Conseil et l’intérêt des entretiens déontologiques menés auprès de chaque magistrat par son chef de juridiction.
-L’échelle et la nature des sanctions encourues par les magistrats, prévues à l’article 45 de l’ordonnance n°58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, ne sont pas toujours adaptées. Ainsi, à titre d’exemple, la sanction de l’interdiction d’exercer les fonctions dans le cadre desquelles la faute a été commise n’est pas prévue par ce texte, ce qui pourrait être opportun pour certaines fonctions spécialisées ou de cabinet, seul entrant dans ce type de sanctions le déplacement d’office avec interdiction d’exercer des fonctions de juge unique.
En outre, le Conseil supérieur de la magistrature considère que les dispositions relatives aux sanctions encourues, prévues à l’article 45 précité, lui offrent un choix de sanctions relativement limité (Rapport, p.76).
En 2019, le Conseil supérieur de la magistrature a rendu 4 décisions au fond concernant des magistrats du siège et 2 avis concernant des magistrats du parquet. En outre, le garde des Sceaux a saisi le Conseil de 3 procédures d’interdictions temporaires d’exercice, qui visent à suspendre un magistrat provisoirement de l’exercice de ses fonctions, à l’encontre de magistrats du siège. L’activité disciplinaire du Conseil peut être évaluée en moyenne à une audience mensuelle, au fond ou dans le cadre d’une interdiction temporaire d’exercice, avec un travail en amont pour un rapporteur au fond. L’activité importante des trois commissions d’admission des requêtes, qui traitent des plaintes des justiciables à l’encontre de magistrats, doit aussi être soulignée puisqu’elles se réunissent en moyenne une fois par mois et reçoivent par an un peu plus de 300 plaintes.
Les commissions d'admission des requêtes |
L’activité des commissions d’admission des requêtes en 2019
Le nombre de saisines pour l'année 2019 est très proche de celui de l’an passé, marqué par une augmentation sensible par rapport à la moyenne des années précédentes. 324 plaintes ont été enregistrées, contre 240 en moyenne pour les années 2014 à 2017. 301 décisions ont été rendues, seule une plainte a été renvoyée devant la formation disciplinaire. Le taux de plaintes déclarées recevables reste très faible : 3,7 % des dossiers examinés en 2019.
Compte tenu de l’augmentation du nombre de saisines, les présidents des commissions ont utilisé plus largement leur pouvoir propre de rejeter les plaintes manifestement irrecevables ou manifestement infondées. 128 plaintes ont été ainsi rejetées :
- 64 % de plaintes manifestement irrecevables (plainte déposée au-delà du délai d’un an, plainte visant un magistrat toujours saisi de la procédure ou plainte ne comportant aucun grief) ;
- 36 % de plaintes manifestement infondées (absence de tout élément au soutien de la plainte).
Sur les plaintes examinées par les commissions :
- 71 ont été rejetées comme irrecevables,
- 92 ont été rejetées comme manifestement infondées,
- 11 plaintes ont été déclarées recevables,
- 9 plaintes déclarées recevables ont été rejetées,
- 1 plainte a été renvoyée devant la formation disciplinaire.
Une nouvelle fois, le Conseil fait le constat que malgré les informations apportées sur son site internet, téléphoniquement ou par courriers et courriels, un très grand nombre de justiciables tentent d’utiliser la plainte devant le Conseil comme une voie de recours contre la décision qu’ils contestent ou ne comprennent pas. Le nombre de plaintes irrecevables illustre la nécessité pour le Conseil de poursuivre une communication pédagogique permettant aux justiciables de mieux intégrer le fait que le Conseil n'est pas une nouvelle voie de recours contre une décision juridictionnelle et que les plaintes, dont l’objet est de critiquer cette décision sans mettre un cause un comportement déontologiquement répréhensible, sont vouées à l’échec.
Les commissions ont adopté une nouvelle forme de rédaction de leurs décisions qui prenaient, jusqu’alors, la forme d’une lettre. Elles sont désormais formalisées comme une décision. Le justiciable peut ainsi identifier si sa plainte a été examinée par une commission ou prise par le président en vertu de ses pouvoirs propres. Le dispositif indique clairement le sens de la décision rendue et rappelle que les décisions des commissions ne sont pas susceptibles de recours en application des dispositions des articles 50-3 et 63 de l’ordonnance du 22 décembre 1958.
Le Conseil entend également communiquer davantage auprès des chefs de cour, sur l'importance de la contextualisation de leurs observations et des informations utiles aux CAR, celles-ci ne s'interdisant pas de préciser ce qu'elles pourraient considérer comme utile (Rapport p.85).
Réflexion du Conseil sur une possible évolution des textes encadrant le fonctionnement des CAR
Depuis l'instauration de la saisine directe, les membres des commissions se sont interrogés sur le déroulement de la procédure, au regard des imprécisions de certains textes la régissant. Comme leurs prédécesseurs, les membres de la mandature ayant pris ses fonctions en février 2019 ont pu faire le constat qu'une évolution des textes et pratiques serait sans doute nécessaire.
Si certaines évolutions dans les pratiques des commissions ont été mises en œuvre à droit constant pour améliorer le traitement des plaintes, il serait souhaitable que certaines soient inscrites dans les textes afin de leur donner une base légale plus ferme. Ainsi, si une plainte signée, scannée puis adressée par courriel n’a pas été déclarée irrecevable pour défaut de signature, il pourrait être envisagé d'accepter les plaintes reçues par courriel, à la condition que la signature électronique soit sécurisée. Les commissions ont décidé de solliciter la décision concernant le plaignant lorsque celle-ci n’est pas jointe à la plainte pour pouvoir ainsi vérifier les conditions de recevabilité. Toutefois, il pourrait être envisagé une mise en état formelle. Par ailleurs, une réflexion est en cours s’agissant de l’octroi de certains pouvoirs d’investigation aux commissions.
Pourrait également être consacrée dans la loi la pratique du Conseil visant à auditionner systématiquement le magistrat si un renvoi devant la formation disciplinaire est envisagé. Cette pratique pourrait être étendue, dans ce cas, à l’auteur de la plainte. Le droit d'être assisté et d'avoir accès à l'entier dossier devrait alors, à tout le moins, être prévu par les textes.
Le fonctionnement des commissions d'admission des requêtes devrait également être précisé afin, notamment, de prévoir la suppléance du président. Pourrait être également envisagée une désignation, non plus annuelle, mais pour deux ans, compte tenu de la nécessité d’une continuité dans les pratiques des commissions (Rapport, p.85).
Le contact avec les magistrats et l’apport des missions d’information |
En 2019, le Conseil a assuré 9 missions d’information en visitant 9 cours d’appel et 54 tribunaux de grande instance. Lors de ces déplacements, 145 entretiens individuels ont été réalisés avec les magistrats qui en avaient formulé la demande.
Les missions d’information conduites par le Conseil supérieur de la magistrature constituent ainsi une de ses activités essentielles tant il considère comme précieux les contacts directs avec les magistrats, dans leur contexte professionnel, dont ces missions sont l’occasion, et tant il apprécie de connaître très concrètement les conditions d’exercice de la profession, qui peuvent différer beaucoup d’un ressort à l’autre.
Le Conseil souhaite également se rendre plus visible à l’ensemble des magistrats, exposer ses compétences en matière de nomination, déontologie, discipline, faire connaître les outils dont il dispose, tel le Service d’aide et de veille déontologique (SAVD), donner un aperçu de ses méthodes de travail et de ses pratiques. Il nourrit enfin la volonté d’acquérir la meilleure connaissance possible des enjeux qui attendent, dans telle ou telle juridiction, les magistrats qui y seront nommés, et notamment les chefs de ces juridictions. Ces missions sont donc conçues comme une démarche d’échange et d’information.
Au cours de ces missions, le Conseil supérieur de la magistrature propose à tous les magistrats qui le souhaitent un entretien individuel. Ces entretiens offrent aux magistrats la possibilité d’évoquer leur situation personnelle, en particulier leurs interrogations en matière statutaire, de déroulement de carrière ou de déontologie. Pour la conduite de ces entretiens, le Conseil dispose d’éléments synthétiques sur le parcours professionnel du magistrat ainsi que, le cas échéant, de l’information relative aux desiderata en cours formulés par celui-ci.
Enfin, à ces missions proprement dites, s’est ajoutée depuis le début de la présente mandature la possibilité de procéder, très exceptionnellement, à des « missions localisées urgentes », lorsque l’attention du Conseil est attirée sur la situation d’une juridiction « en crise » afin de bénéficier d’informations plus précises avant de nommer le chef de juridiction le plus adapté pour faire face à cette situation difficile. Une telle mission, qui doit absolument être distinguée d’une mission d’inspection, a ainsi été organisée au tribunal de grande instance de Rouen le 25 juin 2019 (Rapport, p.87).
Les actions menées sur le plan des relations internationales |
Le Conseil s’est tout d’abord attaché à poursuivre les actions menées par la précédente mandature, en participant aux réseaux européen et francophone liant les institutions homologues, et en recevant régulièrement des délégations étrangères. Mais, convaincu de l’importance que doit revêtir cette dimension de son activité, il a souhaité bâtir dans les meilleurs délais une véritable politique européenne et internationale, fondée sur deux piliers : sa contribution au dialogue des juges, notamment relatif à l’indépendance de la justice, et sa présence institutionnelle en Europe et dans le monde (Rapport, p.90).
Réflexions thématiques du Conseil |
Deux réflexions thématiques majeures ont animé les travaux du Conseil supérieur de la magistrature tout au long de la première année de son mandat, celle relative à la formation des magistrats en lien avec la mission Thiriez sur la réforme des écoles de la haute fonction publique et celle ayant trait à l’évaluation de l’activité professionnelle des magistrats.
L’importance de ces sujets a conduit le Conseil supérieur de la magistrature à y consacrer deux réflexions thématiques spécifiques au sein du présent rapport d’activité (Rapport, p.102 s).