Avis du 20 mai 2005

Avis du 20 mai 2005 :

AVIS DU CONSEIL SUPERIEUR DE LA MAGISTRATURE

sur les propositions du rapport final de la commission de réflexion
sur l'éthique dans la magistrature.

Le Conseil Supérieur de la Magistrature, auquel il revient selon l'article 64 de la Constitution d'assister le Président de la République dans son rôle de garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire, a pris connaissance avec intérêt du rapport final de la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature.

Ayant apporté des éléments de réflexion à cette commission le 2 octobre 2003, à la demande du Président de la République, il estime nécessaire de compléter et d'actualiser l'analyse précédemment développée, au vu des propositions formulées dans la version définitive du rapport.

S'il ne peut que se féliciter d'une large convergence de vues entre ses préoccupations et celles de la commission crée par le Garde des Sceaux (I), le Conseil tient néanmoins à attirer l'attention sur les réelles difficultés - tant théoriques que pratiques - suscitées par certaines des dix propositions en question (II). En particulier, il ne considère pas qu'il y ait lieu de modifier le serment des magistrats pour assurer le respect et la diffusion des règles déontologiques (III), mais souligne la nécessité de renforcer l'efficacité du dispositif existant (IV).

I Une part importante des suggestions émises par la commission recueille l'assentiment du Conseil. Il s'agit des propositions tendant à aménager les modalités du recrutement en vue d'une meilleure appréciation des garanties éthiques des candidats à la magistrature, à développer une formation spéciale à la déontologie, à conférer force obligatoire aux éventuelles réserves émises par le jury de l'examen de classement pour le premier poste, à assurer une meilleure prise en compte des cas pathologiques, à restituer au Conseil Supérieur de la Magistrature un pouvoir de contrôle effectif sur les mises en disponibilité ou en détachement, à assurer le caractère contradictoire du versement de pièces au dossier administratif, à mettre en place des procédures de conseil et de soutien destinées aux magistrats, et à mieux protéger ceux-ci contre les critiques injustifiées.

Concernant ces préconisations, qu'il approuve dans leur principe, le Conseil n'a que quelques observations à formuler.

- La première est que, quel que soit l'intérêt d'une modification du programme et du jury du concours d'entrée à l'Ecole Nationale de la Magistrature comme de l'examen de classement en fin de scolarité, l'éthique et la déontologie ne sauraient se limiter à un ensemble de connaissances théoriques, susceptible de faire l'objet d'enseignements, de questions et d'épreuves. Plus encore que les disciplines juridiques enseignées à l'Université et à l'E.N.M., elles sont indissociables de la pratique professionnelle du magistrat. Seul l'exercice effectif du métier de juge, ou de membre du ministère public, permet de mesurer les exigences concrètes de l'éthique et de la déontologie au sein du corps judiciaire.

Il est donc essentiel qu'un stage probatoire en juridiction, permettant notamment de vérifier que ces exigences seront satisfaites, soit organisé pour tous les candidats souhaitant exercer des fonctions judiciaires, avant leur nomination, qu'il s'agisse de personnes ayant réussi un des concours d'accès à la magistrature ou de candidats ayant fait l'objet d'une intégration directe. Pour les mêmes raisons, il convient de veiller à ce que le contenu et les modalités de la formation spéciale qui serait assurée dans ce domaine ne soient pas définis seulement par l'E.N.M., mais permettent d'associer à la réflexion entreprise le Conseil Supérieur de la Magistrature, les chefs de cour et l'Inspection Générale des Services Judiciaires, c'est à dire l'ensemble des intervenants qui connaissent, en pratique, des procédures disciplinaires.

- La deuxième observation porte sur la nécessité de protéger effectivement les magistrats contre les attaques de toutes sortes et les critiques injustifiées dont ils peuvent être l'objet. En contrepartie des exigences éthiques et déontologiques particulièrement lourdes qui s'imposent à eux - et qui n'ont guère d'équivalent dans les autres corps d'agents de l'Etat - les magistrats doivent bénéficier d'une protection et d'un soutien de la part des autorités publiques qui soient à la mesure de leurs obligations. La mise en œuvre de la protection prévue par l'article 11 de la loi organique portant statut de la magistrature doit être systématique, dès lors qu'un magistrat est victime d'une infraction pénale ( y compris la diffamation) dans l'exercice de ses fonctions où à l'occasion de celles-ci.

S'agissant des demandes en récusation ou en suspicion légitime, le Conseil rappelle qu'il a préconisé dans son avis au Président de la République du 11 mars 2004 que les procédures civiles et pénales soient unifiées et que soit clairement posé le principe selon lequel un juge ne peut être récusé à raison de son sexe, de son orientation sexuelle, de son origine, de son appartenance ou de sa non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race, une religion ou un courant de pensée déterminé.

- La mise en place d'un dispositif de conseil et de soutien piloté par le Conseil Supérieur de la Magistrature, et comprenant la possibilité pour les magistrats de solliciter des avis qui seraient rendus publics, est souhaitable. La commission exclut l'hypothèse d'une révision constitutionnelle, nécessaire pour créer une nouvelle formation au sein du Conseil Supérieur de la Magistrature. Si l'on admet ce point de vue, deux solutions demeurent principalement envisageables.

L'une serait que le Conseil désigne en son sein, pour exercer cette fonction consultative, certains de ses membres qui constitueraient un groupe de travail spécialisé. Afin d'éviter toute difficulté résultant de l'exigence d'impartialité objective, ces membres ne siègeraient pas dans les formations disciplinaires au cas ou celles-ci auraient à connaître de situations particulières sur lesquelles ils se seraient déjà prononcés à titre consultatif.

L'autre solution, préconisée par le rapport final de la commission, consisterait à créer un organisme nouveau, composé d'anciens membres du CSM, qui serait chargé de rendre des avis en matière d'éthique et de déontologie (à la demande des magistrats, ou d'office.) Dans ce cas, il faudrait recourir à un système d'élection, ou de désignation, par le Conseil Supérieur de la Magistrature en place. En l'état actuel de sa réflexion, le Conseil estime que la première solution, qui ne nécessite pas la création d'une nouvelle instance, devrait être préférée à la seconde.

II Plusieurs propositions formulées par la commission soulèvent des difficultés. Elles concernent l'extension du régime des incompatibilités, la limitation à sept ans de l'exercice de fonctions spécialisées dans la même juridiction ainsi que des détachements, la mise en place d'une veille déontologique, la réforme de l'évaluation et l'uniformisation des dossiers individuels, et le caractère non-amnistiable des fautes disciplinaires.

- Dans sa proposition N° 5 A, la commission propose de modifier tant l'article
R 721-1 du code de l'organisation judiciaire, qui traite des incompatibilités, que l'article 341 du nouveau code de procédure civile qui traite, lui, des causes de récusation, afin de rendre leurs dispositions applicables aux situations de concubinage et de pacs entre magistrats. L'extension aux situations de concubinage et de pacs des cas de récusation prévus par le nouveau code de procédure civile soulève d'autant moins de difficultés que le code de procédure pénale a déjà été modifié en ce sens par la loi du 9 mars 2004. De même, l'extension aux situations de pacs du régime des incompatibilités prévues par l'article R 721-1 du code de l'organisation judiciaire n'en soulève pas davantage.

En revanche, une éventuelle modification de l'article R 721-1 du code de l'organisation judiciaire destinée à appliquer aux concubins l'interdiction d'appartenir au même tribunal ou à la même cour, sauf dispense, qui vise actuellement les "conjoints, les parents et alliés jusqu'au degré d'oncle ou de neveu inclusivement ", susciterait des difficultés de gestion certaines. En tout état de cause, il n'est pas envisageable d'imposer aux magistrats de déclarer systématiquement leurs liens éventuels de concubinage avec un autre membre du corps judiciaire, cette obligation nouvelle paraissant peu compatible avec la protection de la vie privée à laquelle les magistrats ont droit comme tous les autres citoyens, sauf si la situation de concubinage est invoquée par les intéressés qui souhaitent s'en prévaloir.

- Par ailleurs, il est extrêmement réducteur, du point de vue de l'éthique et de la déontologie, de limiter la réflexion aux couples composés de deux magistrats. L'expérience du contentieux disciplinaire indique que les couples composés d'un magistrat ayant pour conjoint un avocat, un fonctionnaire de police, ou un mandataire de justice, peuvent également - dans certains cas - être la source de problèmes concrets dans la vie quotidienne d'une juridiction. En définitive, les questions suscitées par ces situations de fait - sous l'angle de l'impartialité objective, notamment - paraissent devoir être résolues par une information et une sensibilisation accrues de l'ensemble des magistrats, et en premier lieu des chefs de juridiction et chefs de cours, plus que par l'édiction de règles nouvelles dont le caractère impératif entraînerait des difficultés de gestion supplémentaires.

- La limitation à sept ans de la durée d'exercice de fonctions spécialisées dans une même juridiction ( juge d'instruction, juge des enfants, juge de l'application des peines et juge d'instance) apparaît comme une accentuation de la règle posée par l'article 28-3 du statut, prévoyant un changement d'affectation obligatoire au bout de dix ans. Cette proposition unifie la durée d'exercice des fonctions des chefs de juridiction et celle des magistrats spécialisés.

Il est permis de s'interroger sur la nécessité d'accroître cette obligation de mobilité, qui n'existe que depuis juin 2001, et dont toutes les conséquences n'ont pas encore été mesurées. Il en résulterait une diminution de la spécialisation des magistrats, par ailleurs souvent présentée comme un gage de compétence technique et de qualité de la justice. Est-il bien opportun d'obliger, par exemple, un magistrat instructeur exerçant au sein d'un pôle financier, à quitter son poste au bout de sept ans ? Si l'on admet que les postes spécialisés doivent être occupés de préférence par des magistrats expérimentés dans leur domaine d'activité, la limite actuelle de dix années apparaît comme un juste équilibre entre les impératifs contradictoires de mobilité et de spécialisation.

De même, la fixation d'une durée maximale de sept ans pour les détachements conduirait vraisemblablement les magistrats ayant le mieux réussi dans leurs fonctions hors du corps judiciaire à solliciter leur intégration dans leur corps d'accueil, et à quitter ainsi définitivement la magistrature. Il n'est pas certain que cette règle, qui priverait le corps judiciaire d'éléments parfois brillants, s'impose à l'évidence, dès lors que le Conseil Supérieur de la Magistrature retrouverait un pouvoir de contrôle effectif sur les mises en détachement, ainsi que le propose à juste titre la commission.

- La mise en place d'une "veille déontologique" portant sur un magistrat, dans des conditions qui seraient précisées par circulaire, comme le propose la commission, répond à la préoccupation légitime d'éviter que des situations particulières ne dégénèrent, faute d'avoir été identifiées et traitées en temps utile. Mais il paraît inopportun de formaliser une procédure pouvant aboutir, selon la commission, soit à un "classement sans suite", soit à un " avertissement avec injonction de faire dans un délai déterminé ", dès lors que les chefs de cour disposent déjà de pouvoirs leur permettant chaque fois qu'ils l'estiment nécessaire de mettre en œuvre tous les éléments d'une "veille déontologique" (entretiens réguliers avec le magistrat concerné, fixation d'objectifs, délivrance d'un avertissement, et engagement d'une procédure disciplinaire).

- Dans le même ordre d'idées, s'il est nécessaire d'intégrer dans l'évaluation des magistrats des éléments relatifs à leur comportement dans l'exercice de leurs fonctions, la grille analytique d'évaluation n'est pas l'outil approprié. En effet, outre le caractère fatalement incomplet de toute énumération de critères, l'échelle d'appréciation proposée, comportant trois degrés ("satisfaisant", "à parfaire", "insuffisant") n'est pas pertinente.

Un magistrat dont l'impartialité, la loyauté, la dignité, le respect du secret professionnel, et la diligence seraient tous "à parfaire" - sans même évoquer la rubrique "insuffisant" - pourrait-il rester en fonctions ? Il convient de rappeler qu'un seul manquement dans l'un de ces domaines peut suffire aujourd'hui à constituer une faute disciplinaire, et que le système français d'évaluation repose, bien plus que sur l'utilisation d'une grille analytique, qui n'est qu'un instrument, sur la sincérité et la fiabilité des observations littérales développées par les évaluateurs.

S'agissant de la sphère privée, il ne pourrait en être fait état que si le comportement a un retentissement tel qu'il porterait atteinte à l'image de celui qui remplit des fonctions judiciaires et, par voie de conséquence, à l'institution elle-même.

- L'uniformisation du contenu des trois dossiers administratifs concernant le magistrat, conservés respectivement dans sa juridiction, à la cour d'appel, et au ministère de la justice, est évidemment souhaitable. Mais elle ne peut être entreprise qu'en respectant le principe de la primauté du dossier détenu par la direction des services judiciaires, seul consulté par le ministère de la justice et le Conseil Supérieur de la Magistrature, et dans lequel aucune pièce ne peut être versée sans avoir été contradictoirement portée à sa connaissance. Par conséquent, s'il est envisageable de transférer dans le dossier conservé à l'administration centrale des documents qui ne figurent pour l'instant que dans celui de la cour d'appel, c'est à la condition expresse que ces documents aient été préalablement communiqués au magistrat concerné.

- La pérennisation de l'avertissement, qui demeurerait au dossier au delà de la durée de trois ans fixée actuellement, ne peut se concevoir que si une limite est cependant fixée : autrement, la mesure revêtirait le caractère d'une mesure disciplinaire. Cette durée nouvelle pourrait être fixée à quatre ans par référence aux rythme biennal des évaluations.

- L'exclusion des fautes disciplinaires du bénéfice des lois d'amnistie, instaurerait pour les magistrats un régime disciplinaire d'une sévérité sans exemple dans la fonction publique. Certes, les magistrats, de par leurs fonctions, y tiennent une place à part. Mais peut-on considérer désormais que toute faute disciplinaire commise par un magistrat constituerait nécessairement un manquement à l'honneur, faisant obstacle à l'application des lois d'amnistie ? Si on peut évidemment le concevoir pour les manquements à l'intégrité (qui sont par nature, des manquements à l'honneur pour un magistrat ), il n'en va pas de même de toutes les autres fautes pouvant faire l'objet de poursuites disciplinaires. Par exemple, déclarer non-amnistiable par principe un manquement à l'obligation de diligence (délibérés ou règlements de dossiers en retard) conduirait à réserver aux magistrats un sort différent de celui de l'ensemble des autres agents de l'Etat, et particulièrement défavorable. Il est douteux que la loi organique sur le statut de la magistrature puisse restreindre à l'avance les pouvoirs du législateur en matière d'amnistie.

III Le Conseil Supérieur de la Magistrature n'estime pas nécessaire de modifier le serment des magistrats, ni d'élaborer un recueil de principes, la diffusion d'un recueil présentant la jurisprudence disciplinaire de manière détaillée devant assurer la connaissance par les magistrats de leurs obligations déontologiques.

- La commission propose de modifier les termes et la portée du serment, afin d'y attacher l'énoncé de sept principes fondamentaux, la faute disciplinaire étant désormais exclusivement constituée par la violation des engagements pris par le nouveau serment. Dans sa contribution en date du 2 octobre 2003, le Conseil avait écarté cette hypothèse, en relevant que si la substitution aux dispositions actuelles d'une rédaction plus moderne pouvait paraître attrayante, "quelques articles de loi organique énonçant les principes déontologiques applicables aux magistrats ne pourront jamais exprimer à eux seuls et à tout instant, c’est à dire indépendamment de la jurisprudence de l’instance disciplinaire, la substance et l’étendue véritable de ces principes." Cette réflexion demeure d'actualité.

Le Conseil considère que le serment, quels que soient ses termes, ne saurait constituer le fondement unique de l'éthique, de la déontologie et de la discipline des magistrats. En effet, comme tous les agents de l'Etat, ceux-ci sont dans une situation "légale et réglementaire" au sens de la jurisprudence administrative, et les fonctionnaires qui ne prêtent pas serment (soit l'immense majorité d'entre eux) sont néanmoins astreints à l'éthique, la déontologie et la discipline de leurs corps respectifs.

De plus, et dans l'hypothèse retenue par la commission faisant découler de la violation du seul serment l'ensemble des fautes disciplinaires, l'ambiguïté de la proposition formulée quant au nombre des magistrats qui devraient prêter le nouveau serment ( tous les magistrats en fonctions, ou seulement ceux qui seraient installés après la réforme envisagée ?) pourrait conduire à la coexistence, au sein du corps judiciaire, de deux catégories de magistrats : les "anciens" ayant prêté le serment dans les termes actuellement en vigueur, et les "modernes", liés par le nouveau serment et ses sept principes fondamentaux. La complexité résultant de la multiplicité des régimes disciplinaires qui en résulterait mérite d'être soulignée.

En tout état de cause, il est nécessaire que le serment comporte l'engagement de garder le secret des délibérations.

Il n'y a donc pas lieu de modifier les termes du serment. L'essentiel est, selon le conseil, d'assurer le plus largement possible la diffusion de la jurisprudence disciplinaire.

- Cette diffusion devrait être réalisée au moyen d'un recueil destiné à informer les magistrats de l'état du droit disciplinaire, mais non à formuler des principes nouveaux, où à constituer un succédané de code de déontologie. Il importe donc que cette mise en forme de la jurisprudence, à vocation didactique, ne soit pas accompagnée de commentaires qui risqueraient d'en modifier le sens, et d'apparaître à tort comme opposables aux magistrats dans le cadre des procédures disciplinaires.

Le Conseil indique que ce recueil est déjà en cours d'élaboration sous son autorité, avec le concours des services de la Cour de cassation.

IV La nécessité de renforcer l'efficacité du dispositif existant a déjà été affirmée par le conseil, qui avait notamment préconisé dans sa contribution du 2 octobre 2003 :

- Que toute décision définitive ayant condamné l’Etat pour fonctionnement défectueux du service de la justice soit communiquée au garde des sceaux et aux chefs de cour intéressés, de manière à permettre l’introduction d’une procédure disciplinaire si elle révélait de la part d’un magistrat un manquement à ses obligations professionnelles.

- La généralisation de l’évaluation à certains magistrats actuellement non évalués, soit en raison des dispositions statutaires (magistrats hors hiérarchie de la cour de cassation et chefs de cour) soit en vertu d’un usage (directeurs de l’Ecole Nationale de la Magistrature et de l’Ecole Nationale des Greffes). Cette évaluation pourrait reposer sur deux éléments complémentaires : d’une part, l’élaboration d’un rapport annuel d’activité établi par chaque magistrat concerné, et d’autre part la réalisation d’un audit à intervalle régulier, ou à tout moment sur demande du Conseil Supérieur de la Magistrature.

- La modification des conditions de nomination des membres de l’inspection générale des services judiciaires, qui devraient être nommés sur avis identique des deux formations du Conseil Supérieur de la Magistrature, ainsi que des modalités d’emploi de cette inspection, qui devrait pouvoir être saisie par le Conseil et par les chefs de cour.

Ces suggestions, inspirées par la pratique du contentieux disciplinaire, pourraient contribuer à améliorer la circulation de l'information au sein de l'institution judiciaire sur les questions éthiques et déontologiques et favoriser la détection des situations à risques.